土地财政进行时

土地财政这些年已经成为房地产调控的中心话题之一。舆论期待着土地财政的终结。因为土地财政从长期角度上看，作为地方政府收入具有不可持续性。由于土地收入受到经济环境和土地市场波动影响，容易造成地方财政的短缺和不足的问题。舆论呼吁放弃土地财政经济发展模式，尽快地回到以发展实业来增加税收轨道上来，让地方财政有个长久健康的体魄。甚至有专家在2010年前后提出了，即将进入后土地财政时期的观点。但是三年过去了，我们没有看到丝毫土地财政即将消失的任何迹象。从2013年和2014年第一季度地方土地出让金占比财政收入再次回到历史高位区间（见图1），事实说明土地财政表现仍然为进行时。

土地财政的发展经济的模式并非是内地所创造的，也并非是绝大多数国家发展房地产行业是模式，全球使用最多只有香港特区政府。内地是从香港的经验中学到的。并且在房地产市场化开始时逐步引进的。在1998年内地房地产开始放弃福利分房制度，逐步走向市场化的过程中，考察了全球房地产行业发展情况后，与内地土地制度情况类似只有香港特区，因为香港特区土地拥有者是香港特区政府，香港特区政府土地拍卖土地转移商业用途，也是使用权转移，而非产权转移，这一点与内地土地基本情况类似。当时内地发展房地产市场，正是处于亚洲金融危机时期，资金筹措是一个很大难题，而香港土地转让制度，给了内地“募集资金”方式很大启示，另一个背景是，在上个世纪九十年代中中央和地方分税制后，造成地方政府财政来源紧张，因此必须给地方政府找到新的资金来源。因此土地资本化、金融化，为地方政府创造现金流方式“土地财政”就应运而生了。

土地财政对于缺少权力约束力地方政府而言，吸引力是不言而喻的。首先土地收入在大多数地方属于预算外管理，地方人大本身对于预算内政府收入和支出监督就乏力，那么对于预算外土地收入监督不可能有什么实质性作用。因此政府自由支配权基本上可以做到极限。其次征收效率高。收购土地到拍卖土地价差非常之大，对地方政府有着强烈吸引力。同时土地收入涉及环节则是比工商税收少的多得多，因为能够一年当中，参加一个地方土地拍卖，并且获得中标支出土地费用地产企业，一般不会超过30家，但是他们给地方政府提供收入超过成千上万个企业提供税收收入。三是权利运用比较便利。因为土地属于国有或集体所用，因此只要涉及土地一切利益，都要通过政府才能达到。就此地方政府在土地方面有着强大谈判和控制能力。四是土地财政已经成为一种地方政府熟练盈利模式，基本成为地方经济成功经验在复制。从来在操作层面没有被怀疑过。成为屡试不爽手段在使用着。五是土地收入可以搭载很多解决问题的车。在土地收入非常丰富时候，虽然知道这样走下去早晚有一天会出问题，但是现实都是机会主义的。反而出现了为了控制土地收入分配时的腐败行为，让所谓一些民生工程的出资，比如教育、保障房、公共设施等方面的资金出处来自土地出让金（一定比例）。其结果因为没有体制外监督存在，反而出现了扩大土地收入在理由上给予所谓民生工程正义性，而土地收入支出时民生工程资金从来没有完全及时到位的情况。

由于地方政府发展GDP经济的胃口越来越大，资金需求量随之也越来越大。可是从工业中得到税收和财政收入都是非常有限的。因此必然想到了土地经营的问题。由于农村的土地价格与城市的土地价格差别巨大，因此就有了明确的获利空间。另外，为了能够从银行中带到信贷，土地也可以变成抵押物。土地收入当比例超过30%以后，地方政府就会变得越来越依赖土地收入，反而觉得其他收入太少，来得太慢。各地政府对土地收入非常重视，成立专门土地经营政府管辖的企业，进行土地收购、质押和拍卖工作。社会上目前管这些政府城投公司叫做地方政府的平台公司，所谓平台公司就是政府的利用土地等资产的融资公司。其实土地财政发源地香港，其实近十几年土地财政收入占比从来没有超过17%（见图2），就是在这样情况下，舆论在谈论香港经济结构时，都在说香港财政收入不能长期依靠高地价下的土地财政方式运行经济，而应该着力经济转型。而内地除西藏以外大多数省份，土地财政收入都高于35%占比，甚至超过60%。香港经济属于半岛城邦经济，对于大多数内地城市而言经济发展模式是不适于的。也就是说香港的经济转型从自然属性上说比内地大多数城市和地区难度更大。但是从体制和文化角度来说，内地城市经济转型难度则比香港大得多得多。

目前中国大多数地方政府的平均收入来自土地已经超过了50%。并且随着“城市经营”的理念深入和升级变成了向土地经营转化，土地经营理念出现后又提出了平台公司的概念，使得财政收入进入到一种金融化和虚拟化的过程。如果一个事物进入到了金融化和虚拟化后，那么泡沫就容易产生和发展。金融化和虚拟化程度越高，同时又是在一个信息不对称和不透明的状况运行，那么时间越久风险就越大，泡沫程度也就越高。

土地金融化和虚拟化不可避免地出现大量违规问题。土地虚拟质押、循环质押和重叠质押情况，已经在清理地方平台公司中发现。如果是在这样资产基础上发行例如债券产品、证券化产品，那么这种债务链就会越来越像美国次贷危机的情况。如果土地过多被抵押给银行，那么日本式房地产泡沫就会出现。土地价格不断地升高、土地抵押的收益也在不断地升高。虽然土地供给没有新的增加，但是由于其价格的增高，带来现金流反而不断地增高。一旦这种循环无法继续，那么随着土地价值的下降，必然导致银行金融资产出现危机。目前中国土地金融风险已经开始出现，那么是继续延续土地金融化和证券化的道路走下去，让泡沫吹得更大，还是在泡沫发展初期，及时采取控制措施给予坚决的制止。目前中国已经到了这样的时间关口。

土地财政已经使得我们的财政过于依赖房地产开发和经营，因此如果想改变这样局面必须对房地产行业做出调整。控制经济发展速度，因为只有控制了发展速度，减少了建设资金需求，才能不依赖土地财政。因为过快地发展速度对资金要求，显然是非常大的。过大、过快资金投入，如果不能消化和取得发展平衡，必然导致经济泡沫产生。如果持续这样模式下去，那么泡沫将不断地扩大，直到不能维系而破灭为止，那样对经济伤害将是非常大的，并且恢复时间也是非常长的。日本教训之一就是明知有泡沫而不去处理，任意发展，到了不得不破灭时，让经济和社会付出更大代价和较长的时间成本。

政府土地收购后大多用于公用设施、工业用地和住宅用地。公用设施属于公益性质未来没有什么收益（高速公路除外）；工业用地目前基本属于地方政府为了招商引资招来项目用，土地价格一般比较低作为优惠条件使用，严格说是一种补贴。那么土地综合收益必然最终落到住宅的用地上，那么也意味着由房地产消费者来为一切收购来的土地买单。由于农民土地出让时价格非常低，因此他们无法享受升值后的土地收益。城市的消费者如果所住环境有比较好的公用设施（地铁、城铁、高速公路、绿地和花园），那么付出资金成本还是物有所值，即使房屋价格比较贵。但是如果所购买的房屋周边不能有很好地公用设施，而购买房屋价格又不便宜，那么承受土地成本就是过大了。

土地财政还使得政府变得懒惰，不求进取，因为这种简单暴利模式，必然让政府官员的土地财政愿意保持下去，继续驾轻就熟。那么政府就不会开动脑筋，为地方经济的创新劳己之力。暴利只能使得人更加贪婪、更加懒惰、更加不求进取。政府运行和治理心态都会变得骄傲和自满。任何企图改变这样“简单而又快活”盈利模式，都自然地本能地被政府体制内的所抵制和抗拒。因为这样不费吹灰之力的事情，没有人愿意主动放弃。

图1：历年地方政府土地出让金收入与占财政收入比重

                                        数据来源：根据财政部、国土资源部基础数据整理计算

图2：历年香港特区政府土地拍卖收入与占财政收入比重

                                                数据来源：根据香港特区政府统计基础数据整理计算