18亿亩红线 悲情下的懒政

2006年第十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》其中明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。关于18亿亩耕地的保护红线，舆论和学者一直对此有较多的争论，一方认为在城市化和工业化快速发展时期，必须保护这个数字不被突破，否则农田肆意占有终将影响到中国粮食安全。因为世界上粮食在富裕，也无法充分供应像中国这样的人口大国，中国只能自己解决基本的粮食安全问题。另一方观点认为，中国正是因为保护18亿亩这条红线存在，等于给市场一个土地紧缺信号，预示着城市化中，住宅土地供给会变得短缺，价格上行是不可避免的。特别是在土地供给完全依赖政府，所得又大多进入政府收入，因此18亿亩的红线以粮食安全作为借口，似乎在道德层面有明显瑕疵，不那么正义。还有观点认为，在粮食供应已经全球化的今天，中国完全可以从国际市场上购买粮食解决短缺的问题，再说从进口粮食数据来看，实际上中国每年都在大量采购国际市场的粮食，补偿国内粮食品种的余缺。这一派观点还认为，粮食增长还可以通过农业科技手段去提高单产的方式来解决。

但也有观点反驳说，在目前强势体制下，如果没有这条红线存在，地方政府和相关利益集团就可能，更快地、更肆无忌惮掠夺土地资源，农村安定问题就可能出现大的危机。另外，关于粮食采购国际化和自由化的问题，不能夸大它对粮食供给作用。粮食问题和粮食市场是一个特殊商品市场，显然不能简单地用工业品的分析方法来说明其市场规律的。否则为什么工业品没有商品期货市场，而粮食有商品期货市场，显然是粮食尤其特殊性。中国粮食单产这些年已经有很大提高了，继续提高难度比较大，特别是中国农业生产已经过度化肥化了，有环境危机可能。目前农业土地经营不能集约化，劳动力成本和农资价格上升较快，农产品价格波动大。使得供应蔬菜系统在很多城市已经外地化，其中原因就是城市周边大量菜地消失，变成工业开发区或者是城市住宅。社会上议论菜价贵与房地产有关，也不是没有一点道理。因为蔬菜生产和蔬菜销售地之间距离变得越来越大，如果蔬菜地不做规划和适当保护，那么蔬菜生产地就会离城市越来越远，价格波浪式上行是不可避免的。

简单地看不同观点似乎都有道理，特别是当他们各自把指出的问题严重性推向极致或终点时，表达出来所有不同观点和认识，虽然对立和不同，但是客观上都给国人以一致的不安全感和充满悲情的色彩。在辩论中，学界观点与政府观点不同的，显得非常弱势成了真正的悲情，与政府悲情观点相同的则占了上风，因为以粮食安全为理由的18亿亩作为红线进入了政府政策。

我们先看看政府悲情般的粮食危机观点是从何来？1998年至2003年中国粮食产量出现连续下滑（见图1），这是建国以来最长一段粮食产量的下滑期，与此同时耕地面积也在同步缩小。到了2004年粮食安全的争论就已经开始，城市化和工业化争抢土地问题被提出来。重视农业生产的言论在政府内部占据上风，因此这时就开始酝酿18亿亩红线政策。但是我们今天看来，必须放在一个更大背景中去看待18亿亩红线出台原因。1998年至2003年期间，中国经历了亚洲金融危机、加入世界贸易组织艰苦谈判，以及紧张的“非典”疫情。在此时粮食产量不断地下滑，以及城市化和工业化快速地发展（失速），多种状况同时摆到政府面前，带来政府内心压力和不安是极大的，出现应景应急式的政策安排是完全可以想象的。另外，中国是从1998年开始进行房地产改革，土地出让制度也在此时起步。2006年也是土地招拍挂制度全面认真执行第一年。综合各种因素可以说18亿亩红线设立原因并不简单。

对于粮食不安全的思想史中国由来已久，历史上连绵不断地人祸和自然灾害，造成饥饿印记总是我们这个民族内心悲情的一部分。这种文化DNA没有因为世界整体从农业社会进入了工业社会，到了现在的信息化社会，改变中国人的内心对饥饿恐惧和不安。因此中国“大吃大喝”总是社会饮食文化的一部分，这是中国式的及时行乐的态度，其实是释放内心不安一种行为方式。建国以来粮食不足造成痛苦记忆，中国政府不可能忘记。虽然其原因可能得不到全面反思，结论也未必了符合事实。但是粮食不足带来结果，则是触目惊心。1958年至1961年是建国以来第一次粮食产量下滑期（见图2），造成恶果是难以忘怀的。由此必然时刻提醒着中国政府粮食安全重要性。由于这段历史仍然是目前的公开讨论的禁忌，因此在当时就以流行的带有意识形态观点，比如粮食安全自给自足，是维护国家主权不受其他国家摆布的核心力量。在粮食问题上世界只有要挟他人的敌人，没有无私互帮互爱人类力量存在。这种观点和意识在今天中国依然很有市场。狭隘的思想和饥饿的阴影，总是影响着中国谈论粮食问题处于悲情之中，不愿意接受世界谈论粮食问题任何观点。因为自我认为我们农业史比别人国家历史还长，我们是全球最有资格谈论粮食问题的，不需要其他国家的粮食问题经验。

18亿亩是一个数字概念，之前这个数字是否已经被真正地突破或者是实际耕地超过这个数字，显然一直没有人给予真实的答案。国家统计局、国土资源部、农业部关于耕地统计数据经常由较大分歧。图表2 中耕地面积出现跳跃情况，就是国家统计局数据与国土资源部数据发布者转换时造成的结果。在国土资源部最新公布的耕地数据显示，这些年耕地面积一直在20亿亩以上，而不是在18亿亩附近徘徊。如果一个政策不是在一个有效而又全面数据调研情况作出，仅仅因为粮食单一数据就作出一个重大政策，显然是一个懒政态度。这些年粮食增产的成果是不是与18亿亩红线直接有关是值得探讨的，恐怕是其他农业政策起到了更多作用（包括农业税取消、农业科技、农业补贴）。其实18亿亩红线是没有必要的。按照世界通行对农业土地保护政策，任何土地是可以转让的，但是土地性质则是不可以改变的，即农田永远是农田。宅基地是可以转化为农田的，但农田是不可以转化为宅基地的。另外属于湿地、河床都在严格规划之中。但是丘林、坡地、沙漠则是灵活的可转变用途的。土地管理和核心是国土规划和土地定性，而不是定量。在土地问题上，土地定性工作浩大、繁琐。而定量则是简单容易，特别是给出一个大数字。因此说，18亿亩红线就是一个懒政产物。

农村耕地确实是在减少。这些年工业开发区和住宅建设占有大量农田，至少城市周边的菜田已经大为减少。但是土地资源仍然有开发和利用两个方面的潜力。关键是讨论问题的焦点不能总是停留在，是不是耕地保留和占有命题上，因为农村除了有大量耕地外，还有大量的宅基地和山地资源。如果能够盘活这两个资源，加上解决中国农村长期散居的问题，建立大村落方式，就可以释放出更多的土地。离城市比较近的山坡和山林，由于工程造价高可以用于开发别墅等产品，让富裕人群去支付高成本。这样就可以节约相当数量的平原类的土地给普通住宅建设，让普通大众享受交通和价格好处。如果仅仅拘泥于耕地作为建设用地，那么必然农田被争购结束后，土地新的开垦就会向湿地进军，容易引起生态不平衡，带来新的自然灾害。宅基地是否可以转让一直是一个政策和法律难点，小产权房就是一个无视政策无视法律，又合情合理出现的以宅基地为主的土地和房屋交易的行为。并且这种行为的范围已经到了法不责众地步。这也是宏观懒政下的各地私政的典型结果。

图：1996年-2012年中国耕地与粮食产量变化

                           数据来源：国家统计局  国土资源部

图2：1952年以来中国耕地与粮食产量变化情况

                            数据来源：国家统计局  国土资源部