囤地是私利摧毁公利的典型

囤地是指房地产开发商购买土地使用权后，没有在规定时间内进行房地产开发，而只等土地升值的一种行为。囤地现象是中国土地市场长期以来一个顽疾，我们几乎找不到一个没有囤地现象的城镇。2007年强化土地招拍挂制度后，土地价格加速上涨（见图1），特别是当商业用地价格，超过综合土地价格后（见图2），开发商土地囤积现象就更为严重，因为完全可以依赖土地升值获得利润。在媒体报道中近些年相比2007年之前，增加许多这方面案例。开发商囤地时间达到10年情况屡见不鲜，囤地时间最长甚至有接近20年这样极端情形。而至今囤地现象仍然没有得以全面和彻底解决。

驱使囤地现象出现原因来自，一个是土地用途变更形成的价差与土地价格上涨带来合成暴利，另一个是法规政策执行不严契约缺失所带来“腐败套利”。可以说囤地是小团体利益的私利，去摧毁公共利益的公利的典型。这种私利剥夺公利行为，有的时候是一种“共谋”“做局”的行为。每一个囤地案例都是有“堂而皇之”所谓合理存在的理由，也有推卸责任着力点。比如，开发商指责地方政府拍卖或转让土地没有按照合同做到“三通一平”，影响了自己开发进度。地方政府认为开发商应该负责必要社会责任，土地资金应该尽快到位。有时地方政府与开发商共同指责拆迁户（钉子户）和农户阻碍了土地正常开发进度。表面看起来，开发商和地方政府似乎都挺不容易的，也有很多难言之隐。但是如果放在一个更大利益框架下即公共利益之下，地方政府和开发商的所谓的不容易，是得了便宜卖乖行为。因为它们利益没有受到任何影响，反而随着时间推移是扩大了。

土地成为稀缺资源是有条件的，一个是土地之下是否有使用价值矿藏存在，另一个就是地理位置是否靠近都市。一旦土地有了市场价值特别是拥有潜在市场升值可能后，拥有土地越多那么财富也就越大。工业化早期，发现矿藏地方是土地购买、囤积和开发最热络地方，并且由此形成了城镇。工业化后期大都市的出现，人口集聚膨胀，城市化的外延加快，农业土地转化为都市房地产开发也在加快，因此对于农业土地购买和囤积就变得是一种商业机会。

开发商与土地拥有者在购买过程中形成了契约关系。在世界大多数国家这种契约关系是分散的，即不同的开发商可能与很多“地主”形成独立契约关系，并且开发商和地主不得不重视每笔交易契约关系履行情况，否则商业信誉受损以后就没有生意可言了。中国现状是，地方政府是“地主”（国有土地代理人）是唯一可以交易者，开发商只能和地方政府形成土地契约关系,由于没有竞争存在，契约履行如何，完全在于开发商和地方政府双方意识来决定，而不是市场来决定。如果这样契约再没有公共监督，那么双方执行契约意愿，必然充满着不确定性。契约会走样、契约会变形、契约会形同虚设。这些年披露出来囤地案例，大多都是媒体调查报道出来居多，而土地管理部门发布的少之又少，与实际囤地情况差距非常大。

囤积土地，当土地大财主，是很多地方政府主要盈利方式。地方政府囤积工业用地比较多，到中国每个县去，都可以发现有工业开发区，甚至一个镇，一个乡，乃至大点村都有。大量被征收的农村土地，闲置那里则是普遍的现象。但是没有关系，它还可以用作地方政府的平台公司作为筹措资金抵押物。闲置土地越多，从银行那里抵押得到资金就越多，如果期间将土地市场价格提升，那么可以筹措资金就会越多。由此地方政府必须在土地拍卖市场创造更多地王，这样可以拉高本地土地价格。

由于中国经济中农村与城市“两元性”现实存在，农产品价格始终没有彻底放开，农村的经济作物价格始终处于补贴城市生活和工业生产状况。土地作为农业用途收入无法与任何城市工业品相比。因此当城市向农村需要土地时，农村土地是没有任何能力阻挡这样需求。由于同样一块土地用于创造农产品价值与创造房地产效益和工业品价值是无法比拟的，效率和价值创造是完全不对称的，显然农村土地变为城市土地开发，会在利益驱使下变得自然而然的。农田面对城市完全处在弱势的地位。如果不是农田创造价值被人为地压得如此低廉，那么也不会轻易被城市所改变。

更改土地用途是某些囤地的开发商盈利手段。其中有的以科研用地名义把土地拿到手，等土地升值后，再改为商业或住宅用地；还有的是以工业用地名义得到的，然后再改为商业或住宅用地。由于利益驱使，任何变更土地用途过程，很容易出现行贿和受贿现象。土地腐败问题之一就是变更土地用途。农村土地直接收购成为住宅用地并不多见，而大多经过多次变更而来。每次变更都带来土地升值，也同时埋下了腐败的祸根。

一般能够囤地开发商属地为多，因为能够囤地显然需要与属地地方政府有良好关系。国土资源部在2009年末曾经试图严查土地囤积的问题，最后基本是不了了之。其原因就是任何土地囤积背后，都是与地方政府有关。其中发现，要么地方政府本身就直接囤积，要么是默许开发商囤积。从相关媒体报道中透露，有些开发商土地囤积时间上最长有十几年，数量上有的够开发商开发10年以上的量。土地拍卖制度中明文规定，土地拍卖过后一年之内必须把土地全款支付，为什么还存在大量囤地情况，其实按照正常资金实力来说，中国没有那一个地产商的资金实力可以大量囤积土地的，那么一定是在支付环节上“放水”，执行政策和制度不严格所致。这种情况能够长期存在下去，都是与地方政府不作为有关。

土地囤积造成的恶果是带来房地产产业供求关系脱节。因为任何房屋供给都离不开土地，如果本应供应的，用于房屋建设土地而被人为地闲置，造成了土地供给与房屋供给无法有效衔接，使得再多土地供给，也无法变成有效的房屋供给，这样市场处于被分割状态。土地使用效率被囤地占有者所独享土地利益所拉低。土地流动性被人为地停滞，土地价格泡沫也会被人为地鼓起，形成空涨的状态。

土地供应的垄断特征和土地流转过程监督机制缺失，都是容易造成土地使用效率下降和土地囤积现象产生的原因。如果土地供给不是垄断，是市场自由调剂的，那么土地价格的快速上升就不容易发生，土地囤积机会成本就会非常大；如果土地流转没有形成社会化的监督机制，完全由体制内的自检，那么必然形同虚设。因为土地收益是地方政府最大收入来源，任何妨碍和监督舆论，都会被地方政府本能地所压制。

由于这些年土地升值速度太快，土地囤积现象就越发严重，开发商根本就不用考虑在土地上盖房子事情，只要土地能够多一天在手上，搞好各种关系，那么利润就是唾手可得。由于囤地现象不能有效治理，实际上已经造成了“劣币驱除良币”市场环境，给房地产行业带来不良风气，造成了商业伦理和道德混乱。开发商走正路变得没有出路，只能走歪门邪路，才有出路局面。

囤地现象的长期存在，也与地方政府官场上“既往不咎”文化有关。新上来的领导一般不愿去碰老领导或者上一任领导执政时期的“历史遗留问题”，因为涉及土地项目大多属于费力不讨好，容易得罪人的事情，而且影响政府形象。新领导大多喜欢开辟新的疆界，这样容易形成政绩。很多囤地开发商就是利用这种官场文化，得以逃脱了多年的监管。

囤地现象是在摧毁市场中的契约精神，必然使得人们就越发地崇拜权力和关系。而权力和关系经常以貌似人情交换面目出现。早期土地腐败案件，并非一开始就是权钱交易，形成了一个简单地索贿和行贿交集。而是以人情交换出现的，即此时我帮助你，你欠我一个情，到时我需要你时，你必然要还这个情。这种契约放在了感情之下状况，显然是一种社会文化现象，它是具有长久历史特征的“潜规则”之一。而真正市场经济契约是在感情之上而不是之下。

随着土地价格快速上涨，利益必然打破人情平衡，直接索贿和行贿走上土地腐败前台。腐败双方为了找到新的平衡和对称性，土地腐败案件出现以往少见“恐怖平衡”情形，即抓对方法律和道德污点，达到制约对方目的行为。这类用更大胆“非理性”犯罪去保护已有“理性”的犯罪，是腐败达到一个阶段后必然出现极端表现。目前这种现象显然不是仅仅在土地市场出现了，而是很多领域都出现了。由此，我们可以理解了本届中央政府为什么下了如此大的决心，向如此多的领域的腐败宣战的原因。

图1：历年重点城市土地价格变化趋势

                                           数据来源：中国土地勘测规划院

图2：土地价格与商品房价格变化趋势

                                       数据来源：根据国家统计局、中国土地勘测规划院基础数据整理